3.2 Правовой статус члена итальянского парламента
Парламентская дееспособность депутата (сенатора) связана, во-первых, с соответствием избирательных процедур, в ходе которых он был выбран, закону и, во-вторых, с отсутствием признаков неизбираемости и несовместимости. В отличие от других западных стран, в Италии, согласно ст. 66 Конституции, полномочия своих членов проверяются, а случаи, подпадающие под неизбираемость и несовместимость, определяются самими палатами, а не органами общей или конституционной юстиции, что способствовало бы большей беспристрастности и объективности в рассмотрении соответствующих дел.
Помимо общепринятых оснований неизбираемости (отсутствие избирательной правоспособности) в Италии, неизбираемым является гражданин, по решению суда помещенный в психиатрическую больницу, признанный банкротом или осужденный за строго определенные избирательным законом преступления. Кроме того, избирательным законом дан исчерпывающий перечень должностей, которые должны быть оставлены не менее, чем за 180 дней до окончания срока полномочий действующей легислатуры с тем, чтобы граждане, их занимавшие, могли быть избраны в парламент. В ином случае являются неизбираемыми члены областных советов (представительных органов власти в областях), председатели провинциальных джунт (исполнительных комитетов в провинциях, на которые подразделяется область), синдики (мэры) коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, а также высшие полицейские чины в центре и в области и служащие органов государственной безопасности. Неизбираемы также руководящий персонал и юридические представители предприятий, связанных договорными обязательствами с государством. Характерно, что в законе (ст. 10 Сводного текста законов 1957 г.) сделана оговорка: правила неизбираемости не распространяются на персонал кооперативных предприятий.
Законом установлены также так называемые случаи относительной неизбираемости: речь идет о старших офицерах и представителях генералитета вооруженных сил — они не могут избираться в своих военно-территориальных округах; а также о магистратах (судьях, следователях, прокурорах) — само согласие на выдвижение кандидатами они могут дать только находясь во временном запасе, причем они не могут быть избраны в округе, полностью или частично подпадающем под территориальную юрисдикцию того судебного органа, при (или в) котором они работали в течение шести месяцев, непосредственно предшествовавших даче согласия на выдвижение. Имеется также норма, запрещающая магистратам, которые баллотировались, но не были избраны, занимать в течение пяти лет соответствующие должности в данном округе.
Если установление неизбираемости влечет за собой лишение парламентского мандата, то несовместимость, установленная в процессе проверки полномочий и нарушенная незлонамеренно, ставит депутата или сенатора перед необходимостью выбора. Согласно Конституции (ст. 65), несовместимо одновременное выполнение депутатских и сенаторских функций. Установлена также несовместимость парламентских функций с функциями президента республики, члена конституционного суда, Национального совета магистратуры, члена Национального совета экономики и труда. Специальный закон о несовместимости 1953 г. запретил парламентариям занимать должности правительственной номенклатуры в государственных или частных учреждениях, любые административные или юридико-консультационные должности в учреждениях, которые зависят либо состоят под контролем государства, а также в банковских и акционерных организациях и обществах (за исключением кооперативных).
Как уже говорилось, вопросы о неизбираемости и несовместимости рассматривают джунты по вопросам выборов обеих палат, передавая спорные случаи на рассмотрение самих палат.
Политический статус итальянского парламентария главным образом вытекает из ст. 67 Конституции: «Каждый член парламента представляет нацию и не может быть связан обязывающим мандатом при выполнении своих функций». Принцип национального представительства, во-первых, содержит идею политического представительства народа, которому, согласно ст. 1 Конституции, принадлежит суверенитет, осуществляемый им в формах и пределах, установленных Конституцией. Во-вторых, закрепление принципа национального представительства означает отрицание идеи территориального представительства — депутат (сенатор) не представляет интересы населения избирательного округа, от которого он был избран. Этот принцип, однако, не запрещает парламентарию быть проводником определенных местных интересов, которые, правда, должны оцениваться им через призму общенациональных интересов страны. Принцип национального представительства тождествен, но не равнозначен принципу запрещения императивного (обязывающего) мандата, подразумевающему также запрещение принимать какие-либо обязательства либо следовать каким-либо инструкциям в выполнении парламентарием своих функций.
Получение парламентарием не предусмотренного законом материального вознаграждения за его конкретные действия в парламенте, пусть даже без предварительно заключенной сделки, рассматривается как коррупция и преследуется по уголовному законодательству.
Принцип, запрещающий императивный мандат, формально действует и в отношениях парламентария с партией, членом которой он является либо по списку которой был избран, хотя фактическая зависимость от партий очевидна. В итальянской конституционно-правовой доктрине такая зависимость оправдывается тем, что непосредственно в парламенте она проявляется в форме зависимости парламентариев от парламентских групп — конституционно предусмотренных внутренних органах самого парламента. Так, отставка парламентария по причине его выхода из партии, по спискам которой он был избран, не должна быть принята палатами (хотя, как правило, отставка должна быть принята), поскольку принятие отставки означало бы молчаливое признание нарушения ст. 67 Конституции в части запрещения императивного мандата.
Три главные составные части правового статуса парламентария: неответственность парламентария за действия, предпринятые им во исполнение своих функций, парламентская неприкосновенность и вознаграждение. Перечисленные парламентские прерогативы не являются личными привилегиями парламентариев: он не может от них отказаться, поскольку они установлены в качестве гарантий надлежащего выполнения его функций и независимости его мандата.
При наличии политической ответственности парламентария за деятельность парламента в целом он не может «подвергаться преследованию за выраженные мнения и за то или иное голосование при выполнении своих функций» (ст. 68 Конституции). Это правило относится, что особенно важно отметить, также и к мнениям, выраженным вне парламента, но в качестве парламентария (в интервью, на встречах с избирателями и т.п.).
Парламентарии, согласно той же ст. 68, не могут быть привлечены к уголовной ответственности без санкций соответствующей палаты. Иммунитет распространяется также на арест или иные меры ограничения личной свободы, а также личный досмотр или обыск, за исключением случаев задержания с поличным. Отдельная санкция палаты требуется в отношении каждого процессуального действия, связанного с ограничением свободы депутата (сенатора). Понятно, что отказ в санкционировании уголовного преследования исключает возможность ареста, но выдача санкции на уголовное преследование не означает санкционирования ареста — нужна отдельная санкция, и так вплоть до санкционирования заключения под стражу даже во исполнение вступившего в законную силу приговора суда. Парламентарий, находящийся на момент избрания депутатом (сенатором) в предварительном заключении либо отбывающий наказание, связанное с лишением свободы, должен быть немедленно освобожден. Это относится и к тем ситуациям, когда избранный гражданин попадает под случаи неизбираемости (неважно, совершена ли ошибка при регистрации его кандидатом, или неизбираемость наступила позднее); после его избрания принять соответствующее решение может только палата. Как уже отмечалось, до окончательного решения палаты запрос на санкцию предварительно рассматривается соответствующей джунтой, подготавливающей доклад и проект решения по запросу.
Вознаграждение членов парламента не является заработной платой в обычном понимании: оно не подлежит каким-либо удержаниям, включает в себя средства на секретарские и представительские расходы, облагается подоходным налогом лишь в четырех десятых всей суммы. Вместе с тем фактически парламентарии приравнены к государственным служащим, для которых установлена единая система окладов. Члены итальянского парламента получают вознаграждение, равное окладу председателя отделения Верховного кассационного суда. Для сравнения: министры, приравненные к магистратам высшей квалификации, получают примерно на 20% больше парламентариев.
Эти же ориентиры действуют и для других выплат и льгот (командировочные, гостиница и т.п.). Парламентарии не имеют права на государственный автомобиль, однако пользуются правом бесплатного проезда по железной дороге.
Государственные служащие, избираемые в парламент, должны на период действия парламентского мандата выйти во временный запас без сохранения содержания. Согласно ст. 38 Конституции, находясь в запасе, они не могут быть повышены в должности по государственной службе иначе как за выслугу лет. По истечении мандата они должны быть восстановлены на прежнем месте работы без потери в заработке и стаже.
Вознаграждения, превышающего средний уровень заработной платы примерно в 2,5—3 раза, как правило, недостаточно для содержания парламентарием собственного аппарата, поэтому большинство прибегает к канцеляриям групп, создаваемым на средства, получаемые группами в порядке государственного финансирования политических партий и к вспомогательным службам палат.