Предмет административного права
Административное право представляет собой сложную самостоятельную отрасль права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами.
Предмет отрасли права составляет круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно понимание сферы общественных отношений, которая регулируется этой отраслью права. Этот подход справедлив и для понимания природы административного права.
Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином administratio (управление). В связи с этим административное право в юридической литературе называют управленческим правом. Его нормы соответственно регулируют общественные отношения управленческого характера.
Назначение административного права — регулирование особой группы общественных отношений, специфика которых заключается, прежде всего, в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере реализации исполнительной власти, государственного управления всем комплексом экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.[11]
Необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаются управленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении с другими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственных управленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация и прекращение которых связаны с государственными (а вернее — публичными) интересами. В частности, еще профессор А. И. Елистратов, говоря о науке административного права, указывал, что она изучает правовые отношения в области государственного управления. Это означает, прежде всего, что административное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением, то есть организацией общественных процессов в публичных целях.[12]
С учетом изложенного административное право может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления).[13]
При определении предмета административного права необходимо учитывать сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности; наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа; практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности. По существу это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти.
Таким образом, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или правом управления).
Также необходимо отметить, что к предмету административного права относятся внутренние или внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных, судебных и иных государственных органов.
Управленческие отношения возникают в сфере административного судопроизводства и связаны с реализацией судами (судьями) и другими участниками этого судопроизводства своих функций и полномочий (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).
Административное право регулирует общественные отношения, возникающие, прежде всего в связи с деятельностью органов исполнительной власти. Кроме того, в рамках государственного управления реализуется деятельность и иных органов, осуществляющих в соответствии с федеральным законом исполнительно-распорядительные полномочия, но не являющихся органами исполнительной власти (например, администрация государственных корпорации, холдингов и концернов, органы военного управления).
Административное право регулирует общественные отношения в рамках, которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.[14]
Д. Н. Бахрах дает развернутое определение предмета административного права: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.[15]
Большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самом широком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческой деятельностью, в предмет административного права включаются те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе с самоуправлением. Например, к административно-правовым относят управленческие отношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и не являющихся органами исполнительной власти.
В целом предмет административного права может быть подразделен на два самостоятельных сегмента: 1) управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами; 2) управленческие отношение внутри системы государственного управления.
Что касается первого из сегментов, можно сказать, что классические административно-правовые отношения — это отношения власти и подчинения, властеотношения, возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютное большинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права, возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из них является управляющим (государство), а другой — управляемым. Из норм, закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностью следует подчиненность того или иного субъекта права другому.
Так, большинство нормативно-правовых актов в сфере административного права устанавливают режимы осуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросе властного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере. Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларирования обязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум, прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Все эти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектами административного права, наделенными соответствующими полномочиями.
Итак, предмет административного права составляют урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие.[16]