ПРАКТИКА ТРАНСФОРМАЦИЙ³

После неудачи в России радикально-либеральных реформ, которые должны были не только обеспечить переход к демократии и рынку, но и гарантировать населению эко­номическую и политическую стабильность, в обществе нарастало стремление решить насущные экономические проблемы, используя рычаги сильной власти. Ослабление го­сударства сделало Россию беззащитной, поставив под угрозу ее независимость и нацио­нальную безопасность. Стало ясно, что без общенациональной государственности стра­не не встать на путь эффективного поступательного развития. Не может быть в ней и стабильной действенной демократии. Почти все институты государства оказались сла­быми. Сама же власть была занята собой, удержанием собственных властных позиций.

-----------------

³ В подготовке материалов этого раздела проекта участвовали член-корр. РАН Г.И. Шмелев, д.э.н., проф. Л.Б. Вардомский, д.э.н. Л.С. Дегтярь, к.и.и. Н.И. Бухарин, к.э.н. Л.С. Косикова, к.г.н. Н.В. Кулико­ва, к.э.н. А.Н. Саморукова.

9

Первый этап воссоздания адекватной новым условиям вертикали власти пришелся на 2000-2004 гг. В 2000 г. страна была поделена на семь федеральных округов, был введен институт полномочного представителя президента, в компетенции которого - непосред­ственный политический контроль за деятельностью президентов республик и губерна­торов, руководство силовыми структурами, прокуратурой в регионах, надзор за бюд­жетными и финансовыми потоками в субъектах РФ. Тем самым через полпредов удалось "замкнуть" на Москву действующие на местах органы федеральной исполни­тельной власти, в 90-е годы находившиеся под прямым контролем глав субъектов Феде­рации.

С 2004 г. началась реализация административной реформы, главной целью которой является устранение несоответствия постсоветской системы управления нынешнему уровню развития общества и экономики страны. Это самая сложная из задуманных по­литических реформ. Государство должно отойти от регулирования экономики частич­но, а общественной жизни - полностью. Реформа направлена на передачу государству управления собственной административной системой, на подчинение бюрократии госу­дарству.

В 2005-2010 гг. будет осуществляться второй этап административной реформы, пред­полагающей внедрение принципов реформы на уровне субъектов Федерации и отчасти муниципалитетов.

В целом модель политической системы, сформировавшейся при В. Путине, несо­мненно, более эффективная и дееспособная, чем при Б. Ельцине. Режим отличает отно­сительная стабильность, поскольку президент сумел решить две основополагающие за­дачи: консолидировать власть и добиться поддержки своего курса у большей части насе­ления. Управляемость страной возросла. Хаос и нестабильность в значительной степени преодолены. Лучше стали соблюдаться законы, собираться налоги, исполняться бюд­жет. Восстановлены политическая стабильность и доверие к государству. По образному - выражению Г. Павловского, Путин "создал государство", стал "отцом-основателем го­сударствующей нации России". В политической системе несколько больше стало рацио­нального, но в ней по-прежнему существует большой дефицит общественно-политиче­ской и демократической составляющих.

Логика политических реформ такова: вначале создание сильной единой эффектив­ной исполнительной власти, формирование новой партийной системы, создание Обще­ственной палаты как стимула развития гражданского общества, а затем уравновешива­ние исполнительной и законодательной власти (эта задача уже выходит за рамки прези­дентства В. Путина). На уравновешивание властей понадобится длительный исторический период. Необходимо два-три десятилетия, чтобы в России создать проч­ные основы демократии. Первые осязаемые итоги политической реформы будут видны в 2007-2008 гг.

Политические преобразования в странах ЦВЕ начались в конце 80-х - начале 90-х го­дов после демократических революций в регионе. Демонтаж прежнего автократическо­го режима, оформление правовых основ новой демократической системы, проведение первых демократических выборов в парламент, учреждение новых политических струк­тур и институтов произошло очень быстро. Это стало возможным благодаря достигну­тому между частью старой и новой политической элиты консенсусу относительно на­правлений политических и экономических реформ. Сформировались мощные рефор­маторские силы, которые включали в себя и антикоммунистов, и посткоммунистов. Однако налаживание функционирования новых политических институтов в соответ­ствии с демократическими нормами и процедурами оказалось сложным и длительным процессом, который продолжается до сих пор.

В странах Юго-Восточной Европы политические преобразования в силу отсутствия демократических традиций развивались и развиваются более медленными темпами. Особенно это касается государств Западных Балкан.

К настоящему времени в странах Центральной Европы идеи, положенные в основу трансформации, и энергия той элиты, которая была фактором перемен, исчерпали се­бя.

10

Политические режимы этих государств вступили в стадию дестабилизации при об­щей стабильности в рамках ЕС. Основная проблема состоит в том, как эту дестабилизацию заключить в цивилизованные формы. Нарастание в 2004—2005 гг. негативных явле­ний в политической жизни центральноевропейских стран, в том числе последние смены правительств, превращение политики в пустую говорильню и широкая волна открыто­го популизма (левого и националистического типа), подтверждают вхождение этих стран в более сложный этап политического развития.

Основными направлениями политических преобразований в 90-е годы XX в. и в нача­ле XXI в. стали формирование демократического правового государства и гражданско­го общества, разделение властей, политический плюрализм.

В большинстве стран ЦВЕ сформировались полноценные парламенты. Кроме при­нятия законов, они могут вносить изменения в конституцию, принимать государствен­ный бюджет, назначать или отзывать правительство, контролировать его деятельность, решать вопросы войны и мира, использования вооруженных сил за пределами страны, ратифицировать международные договоры.

Опыт стран Центральной Европы за последние годы показал, что по-настоящему де­мократическое правовое государство возможно лишь в ситуации равновесия, баланса властей. Стремление любой ветви и подветви власти к концентрации власти неизбежно ведет к отступлению и нарушению принципов демократии.

На протяжении 90-х годов баланс властей в странах ЦВЕ складывался по-разному. Он был напрямую связан с соотношением политических сил в парламенте и политиче­ской борьбой в обществе.

Политическая практика стран региона свидетельствует, что исполнительная власть пытается изменить баланс властей в свою пользу. Вначале в некоторых государствах это пытались сделать президенты, а затем и правительства, что неизбежно вело к кон­фликтам между ветвями власти.

В последние годы в большинстве стран региона шел активный процесс совершен­ствования выборов с целью предотвращения финансовых злоупотреблений и обеспече­ния всем участникам равных условий предвыборной борьбы. Были усилены транспа­рентность законодательства о выборах и электорального процесса, что способствует повышению эффективности и непредвзятости предвыборных процедур, независимости СМИ. Были введены лимиты расходов партий и отдельных кандидатов на предвыбор­ную кампанию, запрещены пожертвования юридических лиц.

Все финансовые поступления вносятся на счет избирательного объединения при по­мощи чека, перевода или пластиковой карты, чтобы избежать анонимности и нелегаль­ного финансирования. Все факты этих поступлений подлежат обнародованию. Поэто­му, если руководители компаний как физические лица сделали пожертвования в избира­тельный фонд партии, то затем можно будет проверить, не является ли фракция партии лоббистом этой компании.

Однако выборы начала 90-х годов весьма отличаются от выборов в конце десятиле­тия и в начале XXI в. Сейчас большинство избирателей уже не верит политикам и пар­тиям. После эйфории в начале 90-х годов, связанной с состязательными демократиче­скими выборами, в последние годы нарастает разочарование ими. Из-за пустых обеща­ний партий и манипулирования обществом выборы все больше воспринимаются лишь как процедура, которой и ограничивается влияние населения на политический процесс.

Сейчас политическую перспективу будут иметь лишь политики и партии, способные на практике преодолеть негативные тенденции в экономике и обществе. В связи с этим существует реальная опасность, что правящие партии, не сумевшие изменить ситуацию в стране к лучшему, скорее уйдут не в оппозицию, а в политическое небытие. В партий­ной системе возможны большие пертурбации.

Растущее разочарование результатами системной трансформации и недовольство связанными с нею негативными проявлениями уже привели к тому, что значительная часть общества начинает отказывать в доверии прежней политической элите. В 2000 г. политически "сгорела" правая Демократическая конвенция в Румынии, в 2001 г. - пра­вая "Солидарность" в Польше.

11

За истекшие годы во всех странах ЦВЕ достигнут определенный прогресс в форми­ровании структур демократического государства, развитии демократии, хотя темпы этого процесса и его достижения в разных странах весьма различны.

Страны ЦВЕ - это страны молодой, новой демократии. 15 лет - слишком короткий срок, чтобы создать развитые демократические институты. Именно поэтому в послед­ние годы здесь все отчетливее проявляются факторы, препятствующие дальнейшему развитию демократии. Утвердившаяся демократия носит во многом фасадный, фор­мально-институциональный характер.

Демократии, основанной на развитой экономике, многочисленном среднем классе, а не на интегрированном фрагментированном обществе, на гражданской культуре, по­строить за период политических преобразований в Центральной и Юго-Восточной Ев­ропе не удалось.

За полтора десятилетия, прошедшие с начала системной трансформации, страны ЦВЕ осуществили невиданные по масштабам хозяйственные реформы и в основном за­вершили переход от административно-плановой экономики к рыночной. Проведена ши­рокая либерализация хозяйственной деятельности и внешней торговли, приватизирова­на большая часть государственных предприятий и начаты масштабные структурные ре­формы в базовых отраслях экономики, созданы свойственные современной экономике институты, обеспечивающие функционирование рынков товаров, услуг, труда и капита­ла. Экономические субъекты ориентированы на получение максимальной прибыли, при этом в большинстве стран установлены достаточно четкие и прозрачные "правила игры", регулирующие их поведение на рынке. Это относится к правовой базе новых от­ношений собственности и защите прав собственников, обеспечению свободы заключе­ния экономических контрактов, развитию конкурентной рыночной среды, функциони­рованию новых субъектов хозяйственной деятельности (коммерческих банков, товар­ных, фондовых и валютных бирж, инвестиционных фондов и т.д.). Во все сферы экономики, включая финансовую, открыт широкий доступ иностранному капиталу.

Вместе с тем полувековое развитие стран ЦВЕ на основе принципиально иной соци­ально-экономической и политической модели не могло не оставить следа в экономике, общественных ценностях и политической культуре этих стран. Реформы еще не завер­шены. Те страны, которые достигли в них большего прогресса, продолжают укрепле­ние институтов, обеспечивающих нормальное функционирование рыночной экономи­ки, и приступили к глубоким структурным преобразованиям. Страны, по разным причи­нам медлившие с реформированием экономики, прилагают усилия, чтобы сократить свое отставание.

На современном этапе основными направлениями структурных и институциональ­ных преобразований в экономике стран ЦВЕ являются продолжение приватизации и реструктуризации государственных предприятий, дальнейшая либерализация рынков и формирование конкурентной среды, макроэкономическая стабилизация, включающая реформы в финансовом секторе и в бюджетной сфере.

Приватизация государственной собственности остается ключевым элементом эконо­мических реформ на протяжении всего периода системной трансформации. Считается, что она определяет их общий успех, так как выступает необходимым условием достиже­ния одной из главных целей - повышения эффективности размещения и использования ресурсов.

Системная трансформация, вопреки ожиданиям, не принесла Центрально-Восточной Европе экономического прорыва. За период ее осуществления общие результаты эко­номического роста в регионе оказались более чем скромными. Прежде всего это объяс­няется глубоким спадом, который пережила экономика всех бывших социалистических государств в первые три-четыре года трансформации. Некоторые страны, преодолев спад, вновь оказывались в кризисе из-за ошибок экономической политики (Чехия, Ру­мыния, Болгария). Государств, не сумевших остановить падение производства, в регио­не не стало лишь к 2000 г. К этому же времени был восстановлен их суммарный дореформенный объем ВВП.

12

Таким образом, ЦВЕ потеряла для экономического роста це­лое десятилетие. Сегодня совершенно ясно, что за системную трансформацию странам ЦВЕ пришлось заплатить значительной частью прежних достижений в социальной сфере. Какой бы ни была динамика уровня жизни, общим последствием реформ стала утрата населением ощущения стабильности и социальной защищенности.

Главной угрозой является безработица. Многие люди лишились работы уже в пер­вые годы трансформации, когда останавливались предприятия, прекращали свою дея­тельность организации, закрывались сельскохозяйственные кооперативы, прошли со­кращения в органах государственного управления. Затем ряды безработных стали по­полняться в ходе приватизации государственных предприятий, сопровождавшейся увольнениями работников. Свою роль в росте безработицы сыграла низкая эластич­ность рынка труда, несоответствие предложения и спроса на рабочую силу по профес­сиям и квалификациям.

Проведенный анализ социально-экономических реформ в ЦВЕ приводит к следую­щему заключению. В большинстве стран региона налицо очевидный прогресс в рефор­мировании экономических систем: хозяйственная деятельность либерализована, созда­ны (хотя и не всегда эффективно действуют) все основные институты рыночной эконо­мики, заложен фундамент финансового рынка. Растет способность экономики реагировать на сигналы рынка, поведение предпринимателей и потребителей все более подчиняется законам рыночной экономики. В условиях значительной либерализации внутренних рынков и растущей международной конкуренции большинство предприятий региона смогло не только выжить, но и укрепить свои позиции, в том числе на внешних рынках. Тем не менее реформы еще не завершены, и странам Центральной и, особенно, Юго-Восточной Европы потребуется время, чтобы освоить экономическую модель, присущую зрелым рыночным экономикам.

Рыночные реформы пока не принесли экономического прорыва странам ЦВЕ, а их социальная цена оказалась высокой. Различия в социально-экономических результатах системной трансформации в отдельных странах привели к усилению экономической не­однородности региона: страны Центральной Европы и Словения оставили далеко поза­ди по уровню социально-экономического развития большинство балканских госу­дарств.

Какие выводы могут быть сделаны из анализа концептуальных подходов и первых практических шагов стран с переходной экономикой в области реформирования соци­альных систем?

Переход к структурным реформам в социальной сфере ставит более сложные соци­альные и политические проблемы, чем меры по предотвращению или смягчению нега­тивных последствий начальных этапов рыночных преобразований. Начало реформиро­вания крупных социальных систем означает переход к глубоким структурным измене­ниям, перестройке социальной защиты, образования, здравоохранения и других компонентов социальной сферы таким образом, чтобы они были адекватными и устой­чивыми в условиях рыночной экономики. Эти изменения имеют долгосрочный харак­тер. Другими словами, если социальная политика на начальных этапах преобразований представляла собой попытку сохранения дореформенной системы социальных транс­фертов в условиях экономического спада и инфляции и сохранение сложившейся систе­мы социальных гарантий, то социальные реформы формируют облик и качество буду­щего социального устройства, основные параметры нового социального контракта между государством и обществом, включая границы интервенционистской, перераспре­делительной деятельности государства.

Социальные реформы, как и все институциональные преобразования, затрагивают интересы многих слоев населения. Если многие социальные издержки либерализации и стабилизации были временными и распределялись на большинство населения, то инсти­туциональные реформы обычно несут постоянные (не временные) потери для отдель­ных групп населения, вызывая тем самым серьезное сопротивление. Политика реформ социальных институтов, представляющих социальные услуги, требует поэтому боль­шой воли к их реализации.

13

Это одна из причин, почему социальные реформы неодно­кратно откладывались даже в наиболее "продвинутых" в рыночных преобразованиях Польше и Чехии.

Сложность социальных реформ заключается и в том, что в постсоциалистических странах они проводятся в условиях сложившейся системы социальных гарантий, кото­рые рассматриваются как естественное и неотъемлемое право. Кроме того, по-прежне­му большие надежды возлагаются населением на социальную деятельность государ­ства. Например, в Польше, по данным одного из общих социологических обследований, 90% граждан считает, что правительство должно предоставить работу каждому, кто хо­чет, и гарантировать основной доход (86%).

Структурные реформы в социальной сфере сложны в организационном отношении, их осуществление требует длительного времени, и они могут дать положительный эф­фект не очень скоро. Поэтому существует много возможностей для торможения и изме­нения вектора реформ.

Социальные реформы весьма дороги в краткосрочном плане. Хотя в перспективе они должны принести значительные сбережения и повысить конкурентоспособность экономики, их ближайшим результатом может быть дефицит государственного бюдже­та (один из ярких примеров - "взрывной" рост расходов на здравоохранение в Чехии по­сле перехода к страховой медицине или масштабы предполагаемых расходов на прове­дение пенсионных реформ).

Экономическая и социальная цена плохо подготовленных и торопливых реформ слишком высока. Они могут, например, усилить расслоение общества. Текущие тенден­ции не показывают позитивного влияния социальных реформ на сглаживание диффе­ренциации. Не исключена также возможность возникновения в странах с переходными экономиками в результате социальных преобразований двухуровневых систем образо­вания и здравоохранения (для богатых и бедных). Такая тенденция существует.

В проекте уделено внимание особенностям трансформации земельной собственно­сти, форм землепользования. Концепция аграрных преобразований в большинстве стран ЦВЕ априорно исходила из идеи, что эффективными собственниками могут быть крестьянские (фермерские) хозяйства, наделенные правом свободного владения, распо­ряжения и использования земли. Известное исключение представляла Польша, где к на­чалу реформ 90-х годов уже преобладали мелкие низкотоварные крестьянские хозяй­ства и цели реформирования сводились в основном к внедрению рыночных механизмов, модернизации сельхозпроизводства.

За истекшие годы менялись теоретические взгляды и практические подходы к ре­формированию села, однако везде делалась ставка на частное землепользование, шел процесс приватизации государственных земель, роспуска кооперативных хозяйств ("деколлективизация") и создания многомиллионной массы индивидуальных собственников. При этом важно отметить, что процессу индивидуализации собственности почти одно­временно начал противостоять процесс создания различных форм объединения соб­ственников, позволявший крестьянству удержаться на плаву в рыночной стихии.

Аграрная реформа привела к существенным изменениям в организации производства и управления сельскохозяйственными предприятиями. В большинстве стран ЦВЕ со второй половины 90-х годов начался процесс возрождения кооперативных хозяйств, ликвидированных в начале рыночных реформ, часто по политическим соображениям.

В сохранившихся после реформы и вновь создаваемых кооперативных хозяйствах введены подлинно кооперативные принципы функционирования - с начислением на паи дивидендов из прибыли предприятий и с правом выхода членов из кооперативов с зем­лей, но с обязательством ее последующего сельскохозяйственного использования (в Че­хии, Венгрии, на новых землях Германии). В ином случае, т.е. при нежелании выходяще­го заниматься сельскохозяйственной деятельностью, кооператив может устанавливать мораторий на предоставление земли продолжительностью в несколько лет. В отдель­ных странах, например в Венгрии, в новых кооперативных организациях введено отступление от кооперативного принципа "один член - один голос" и голосование проис­ходит с учетом размера долевого имущественного пая.

14

В процессе реформирования наработаны различные формы поддержки крестьян­ских хозяйств. Несмотря на все трудности перевода сельского хозяйства на рыночные рельсы, острую нехватку бюджетных средств, в государствах ЦВЕ действует система законодательных актов, направленных на поддержку крестьянства. Например, в Хорва­тии в 1997 г. был принят закон о бюджетном стимулировании сельскохозяйственного производства и рыболовства. В Болгарии в 1998 г. введен в действие новый Закон о под­держке фермеров. В Чехии образован Фонд гарантий и поддержки фермеров, являю­щийся акционерной компанией с единственным акционером - Министерством сельско­го хозяйства.

Общими для России и стран ЦВЕ стали негативные последствия аграрного реформи­рования, приведшие к сокращению сельскохозяйственного производства. В самом сни­жении производства нет ничего неожиданного. Обычно экономическая, в том числе аг­рарная реформа, связанная с ломкой прежней системы производственных отношений, приводит, особенно на первом этапе, к нестабильности, к замедлению динамики роста, и только в дальнейшем устанавливается преобладание созидательного эффекта над раз­рушительным. Поэтому оценку аграрного реформирования нельзя давать на основании краткосрочного этапа. Известно, что в свое время Столыпин говорил о 20-летнем пе­риоде, необходимом для реализации реформы.

За годы реформирования существенно сократилась внешняя торговля агропродовольственной продукцией. Это особенно наглядно для стран, являвшихся в недавнем прошлом крупными ее экспортерами. Так, доля аграрной продукции в экспорте Вен­грии с 23% в 1991 г. упала до 7-8% в 1999-2001 гг. Болгария с 1990 по 2000 гг. уменьши­ла вывоз сельскохозяйственной продукции в два раза. Румыния в эти же годы преврати­лась из крупного поставщика продовольствия на мировой рынок в чистого импортера продуктов питания и сельскохозяйственного сырья.

На рубеже веков ускорились реформы во всех странах СНГ, в том числе и там, где ранее наблюдалось определенное отставание от России по ряду направлений. Это каса­ется изменений в структуре собственности (активизировались процессы приватизации), в валютно-финансовой сфере (достигнута большая либерализация, развиваются фондо­вые рынки). Начальный этап реформ завершился формированием во всех странах ос­новных рыночных институтов, складывается новая законодательная база.

На стадии выхода экономик стран СНГ из длительного этапа трансформационного кризиса и начала экономического роста (в 2000-2001 гг.) наблюдаются тенденции ожив­ления как торговых, так и кооперационных связей между Россией и ее партнерами. Бла­гоприятное влияние на развитие взаимного сотрудничества в период 2000-2002 гг. ока­зала также конъюнктура мирового рынка, особенно энергетического.

Рост региональной торговли в начале XXI в. сопровождается усилением экономиче­ского интереса к взаимному рынку, а особенно - к рынку России. Эта тенденция связана не только с внутренним экономическим ростом во всех странах. Важнее то, что многие страны столкнулись в настоящее время с серьезными барьерами на пути внешнеэконо­мической переориентации хозяйственных связей с взаимного рынка на новые внерегио-нальные рынки. Процесс переориентации протекал все эти годы параллельно с дезин­теграцией постсоюзного экономического пространства. Сегодня эйфория от "откры­тия" мировому рынку неконкурентоспособных экономик, сильно подверженных влиянию конъюнктурных изменений, постепенно проходит. При экспорте в "дальнее зарубежье" страны СНГ столкнулись с невозможностью экстенсивного наращивания поставок ввиду слабости собственного экспортного потенциала и узости номенклатуры конкурентоспособных товаров, а также из-за применения протекционистских мер со стороны ведущих импортеров по отношению к их товарам. Те государства СНГ, кото­рые не получили до сих пор статуса "стран с рыночной экономикой", особенно сильно ощущают протекционизм в форме антидемпинговых расследований.

15

В результате к партнерам России приходит осознание того, что развивать у себя в странах многие отрасли обрабатывающей промышленности они могут только в расчете на расширение сбыта их продукции в Россию и другие государства Содружества. В по­следние годы все более популярной становится идея "многосторонней зоны свободной торговли" или хотя бы двусторонних (с Россией) зон свободной торговли, с минималь­ным числом "изъятий" из товарной номенклатуры поставок. Заинтересованность в рос­сийском рынке как главном рынке - покупателе готовых изделий - проявляют сегодня практически все страны СНГ (кроме тех, кто экспортирует на мировой рынок в основ­ном сырье).